這是黨中央國務(wù)院統(tǒng)籌我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局做出的重大戰(zhàn)略決策：它開啟了我國草原建設(shè)的新紀元，它帶來了草原保護的黃金期；它對牧區(qū)的深遠影響不亞于取消農(nóng)業(yè)稅和林權(quán)制度改革對農(nóng)業(yè)和林業(yè)的意義，它明確了在占國土面積超過40%的牧區(qū)實行生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，將關(guān)乎國家生態(tài)安全卻又極易被忽視的草原強力推到世人面前——這就是被譽為“草原新政”的草原生態(tài)保護補助獎勵機制。
截至到不久前青海省啟動實施，這項政策所涉及的內(nèi)蒙古、新疆、西藏等8個主要草原省區(qū)全部拉開了實施大幕。8個草原省區(qū)是如何從操作層面開展工作的？這塊共計680億元的“惠牧蛋糕”能否合理公平地分到牧民手中？禁牧能否禁得住、減畜能否減下去、牧民生產(chǎn)生活受到怎樣的影響？草原生態(tài)能否逐步恢復(fù)、新政如何實施才不致落空？為此，記者選取草原類型復(fù)雜多樣的青海省作為觀察對象，進行研究和探析。
若統(tǒng)一按每畝6元補助，有的牧戶一年能拿上百萬元，有的則不足千元——
禁牧資金如何切分才能公平合理？以“標準畝”為基礎(chǔ)，實行差異化補助
據(jù)了解，在各省區(qū)制定草原補獎機制實施方案時，禁牧補助如何發(fā)放成了最為棘手的難題。青海省面臨的困難尤為典型。
青海省96%的區(qū)域為牧區(qū)，有天然草原5.47億畝，居全國第四位，草原類型復(fù)雜多樣。
由于地區(qū)間人口及草原資源差異大，青海各地人均占有草原資源量和不同草原的載畜能力存在明顯的不平衡。如，海西州占了全省近乎半數(shù)的疆土，人均占有草原面積達2443畝；黃南州則草原面積小、人口多，人均占有草原面積僅209畝；如果簡單地按國家的禁牧補助標準，即每畝每年6元直補，海西州人均達5612元，黃南州則只有711元，兩者相差8倍。
青海省副省長鄧本太在全省啟動會上介紹說：“還有為數(shù)不少的農(nóng)戶，草原承包面積過萬畝、過10萬畝，甚至個別的達20萬畝以上。若按6元補助，有些牧戶一夜之間就成了每年拿幾十萬元的暴發(fā)戶。這些勢必造成一種不公平。”
禁牧補助牽涉千家萬戶、各地情況千差萬別，怎樣做才能實現(xiàn)這項政策的公平、公正和普惠原則？這考驗著地方政府的智慧和責(zé)任意識。
經(jīng)過反復(fù)調(diào)研測算，最終青海省根據(jù)國家實施指導(dǎo)意見規(guī)定，借鑒其他省區(qū)的做法，提出以“標準畝”為基礎(chǔ)，實行差別化補助。其測算方法是，以全省年平均飼養(yǎng)1個羊單位所需26.73畝天然草原作為一個標準畝，其系數(shù)為1；草原承載能力大于標準畝的，系數(shù)大于1；草原承載能力小于標準畝的，系數(shù)小于1，由此測算出各州的標準畝系數(shù)平均值。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮各地人口數(shù)量、牧戶承包草原面積、收入差異及減畜壓力等因素，按照同類地區(qū)同一標準的原則，最終確定出四個禁牧補助測算標準，其中果洛、玉樹州5元/畝，海南、海北州10元/畝，黃南州14元/畝，海西州3元/畝。
依照這種辦法，各州根據(jù)實際情況再制定方案，對補貼標準進行微調(diào)；之后各縣再相應(yīng)地制定方案，以求相對公平合理。
青海省農(nóng)牧廳廳長、省落實補獎機制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任張黃元介紹說，“具體實施中我們還采取上封頂、下保底的措施，避免出現(xiàn)因補助過高“壘大戶”或因補助太低影響牧民生產(chǎn)生活的現(xiàn)象。”
記者思考：“標準畝”是符合實際情況的舉措。據(jù)了解，在全國實施草原生態(tài)補獎?wù)叩?個?。▍^(qū)）中，除西藏、四川兩省（區(qū)）按國家禁牧補助測算標準實施外，其他省（區(qū)）均根據(jù)實際情況采取差別化方式進行補助。
今年是補獎?wù)邔嵤┑钠鸩街辏帉崿F(xiàn)良好開局至關(guān)重要。制定了科學(xué)公平的獎補資金發(fā)放方案，僅僅是邁出了關(guān)鍵一步，僅僅為政策的順利實施奠定了堅實基礎(chǔ)。而嚴格資金發(fā)放管理，確保獎補真正落實到牧民手中，才能使政策大步穩(wěn)健前行，才能讓政策落到實處。
歷時近一年調(diào)研完善，八省區(qū)中最后一個啟動，力爭使政策發(fā)揮最好效應(yīng)——
具體實施方案是如何確定的？書記省長親抓，要經(jīng)得起群眾考驗和歷史檢驗
9月29日，在青海省草原生態(tài)保護補助獎勵機制工作啟動會上，主管副省長鄧本太感慨地說：“很少有哪一項政策出臺，需要如此之久的研究過程。”
去年10月國家“草原新政”出臺后，青海省立即召開省委常委會議，結(jié)合“生態(tài)立省”戰(zhàn)略，做全面安排部署；成立由主管省長任組長，農(nóng)牧、財政兩廳牽頭，十六個成員單位組成的獎補機制工作領(lǐng)導(dǎo)小組；及時召開全省動員大會，安排七項前期工作（主要草場承包、禁牧區(qū)域劃定、基本草原劃定、載畜量核定、牧戶數(shù)量核定、本地資料搜集整理、建立電子檔案管理系統(tǒng)等），形成一把手負總責(zé)，財政、農(nóng)牧主要抓，成員單位協(xié)助抓的責(zé)任體系。各州地市也成立了相應(yīng)的組織體系。
在實施意見和工作方案整個形成過程中，省領(lǐng)導(dǎo)更是高位推進。省委書記強衛(wèi)專門聽取意見并做出指示，省長駱惠寧召集有關(guān)方面討論并給予具體指導(dǎo)。7月27日省政府常務(wù)會先對《青海省草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施意見（試行）（送審稿）》進行審議；8月12日省委常委會進行審議，強衛(wèi)書記親自主持，要求“要站在全局和戰(zhàn)略的高度，充分認識建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制的重大意義，切實把這項關(guān)乎牧區(qū)長遠發(fā)展和廣大農(nóng)牧民群眾福祉的事情辦好，力爭在政策落實和草原保護效果方面走在八個省區(qū)前列。”
“如何設(shè)計一個科學(xué)的方案，上上下下都在反反復(fù)復(fù)研究思考。”鄧本太說，“光我參與研究，就不下十次。具體負責(zé)的農(nóng)、財兩廳的主管領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)部門都下了很大功夫，用‘嘔心瀝血’形容都不為過。”
據(jù)青海省農(nóng)牧廳草原處處長鞏愛歧介紹，數(shù)月時間里，農(nóng)財兩廳組成調(diào)研組多次專題調(diào)研，召開座談會聽取意見；省草原監(jiān)理站和草原總站多次開展入戶調(diào)查和模擬測算，選擇有代表性的6州15縣、45個鄉(xiāng)、135個村，反復(fù)進行模擬驗證。
鄧本太自信地表態(tài)：“我相信，這個意見和配套文件，能夠經(jīng)得起人民群眾的考驗和歷史的檢驗。”
目前，在補獎機制啟動后，青海省各有關(guān)部門正在不斷強化措施加以推進。
記者思考：八省區(qū)中青海省最后一個啟動實施獎補機制，但卻提出了“力爭走在前列”的目標。這與其獨特的地理環(huán)境及清晰的“生態(tài)立省”的功能定位有直接關(guān)聯(lián)。青海草原不僅是牧民賴以生存的重要生產(chǎn)資料，還是涵養(yǎng)長江、黃河、瀾滄江等江河水源的最重要植被，是青海乃至我國最重要的生態(tài)屏障，關(guān)系到“三江”下游地區(qū)的生態(tài)安全和18億畝基本農(nóng)田的整體供給能力，關(guān)系到國家生態(tài)安全、改善民生和社會穩(wěn)定的大局。
近年來青海陸續(xù)實施的三江源生態(tài)保護工程、退牧還草工程、青海湖流域治理等多項生態(tài)保護治理工程，積累了一整套經(jīng)驗做法和技術(shù)保障。這為其補獎?wù)吒咂瘘c、高標準的實施奠定了強有力的工作基礎(chǔ)，也成就了“力爭走在前列”的底氣和豪情。
會不會5年過后，錢花了，牲畜沒減，草原生態(tài)也無明顯改善——
如何確保新政目標取得實效？堅持群眾路線不偏航，貫徹執(zhí)行政策不走樣
“任務(wù)非常艱巨。”青海省草原監(jiān)理站站長蔡佩云對記者說，“省里制定了一整套嚴格的監(jiān)管措施。如將禁牧和草畜平衡工作納入年度考核范圍，建立健全省州縣鄉(xiāng)村上下聯(lián)動的管護網(wǎng)絡(luò)，完善草畜平衡核查機制，加強指導(dǎo)和監(jiān)督檢查等，以確保政策實施不拖延、不走樣、不縮水。”
監(jiān)管之外，更要考慮后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。海南州貴德縣草原監(jiān)理站站長沈順杰認為，“最關(guān)鍵是要改變牧民的生產(chǎn)方式，增加牧民收入。只有牧民收入增加了，才會自愿禁牧減畜，禁牧才能真正禁得住，牲畜才能真正減下去。”
依托生態(tài)畜牧業(yè)建設(shè)，青海省提出“禁牧不禁養(yǎng)，減畜不減收”。張黃元說：“牧區(qū)要大力發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)，農(nóng)區(qū)發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖，建設(shè)養(yǎng)畜、科學(xué)養(yǎng)畜，強化社會化服務(wù)體系建設(shè)，加大牲畜棚圈、貯草棚、圍欄、飼草料基地及牲畜注射欄等畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，大力發(fā)展人工種草，積極推進畜種改良，強化飼養(yǎng)管理，提高牲畜個體生產(chǎn)性能，提升肉類品質(zhì)，促進集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。確保牧民收入不會減少，畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。”
記者思考：方案已定，獎補機制已啟動，隨后四五年各省區(qū)要做的就是及時高效把政策落實到位，“確保政策實施不拖延，政策落實不縮水，政策效果不打折。”
通過禁牧減畜，讓草原得到休養(yǎng)生息，從而保護生態(tài)，實現(xiàn)牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，這是長遠利益；另一方面，因為禁牧和減畜，牧民畜產(chǎn)品的收入將會減少，這也是不可避免的。衡量補獎機制落實的如何，最重要的標準就是牧民滿意不滿意，草原生態(tài)好轉(zhuǎn)沒有。如何把保護草原生態(tài)與保護牧民的利益結(jié)合起來，在兩者之間尋找一個平衡點，這考驗著各地執(zhí)政者的智慧和為人民服務(wù)的水平。
我們期待著青海省、也期待著其他草原省區(qū)用行動和實效交出完美答卷。