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《畜禽屠宰管理?xiàng)l例》:牛羊禽統(tǒng)一管理
農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布“關(guān)于征求《畜禽屠宰管理?xiàng)l例(草案)(征求意見(jiàn)稿)》的通知,《條例(征求意見(jiàn)稿)》共7章57條,其中明確規(guī)定:國(guó)家實(shí)行畜禽定點(diǎn)屠宰制度;縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、本行政區(qū)域內(nèi)的畜禽屠宰管理工作;國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)畜禽屠宰的行業(yè)管理工作;推行畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)分級(jí)管理制度;畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)、點(diǎn)應(yīng)當(dāng)對(duì)畜禽屠宰活動(dòng)和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)等內(nèi)容。
在《條例(征求意見(jiàn)稿)》起草說(shuō)明中指出:應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法形式,盡快將牛羊禽的屠宰納入定點(diǎn)制度統(tǒng)一管理,更好保障肉食品質(zhì)量安全。
以下為《畜禽屠宰管理?xiàng)l例(草案)(征求意見(jiàn)稿)》起草說(shuō)明
肉食品是我國(guó)居民的傳統(tǒng)食品,在食品消費(fèi)中具有特殊性。肉類產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈涉及養(yǎng)殖、屠宰、加工、運(yùn)輸、流通和消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié),屠宰是這一產(chǎn)業(yè)鏈中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是連接養(yǎng)殖和消費(fèi)的重要紐帶,直接關(guān)系到肉類產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康。制定畜禽屠宰管理?xiàng)l例,將畜禽屠宰納入統(tǒng)一規(guī)范管理具有重要意義。
一是保障廣大消費(fèi)者食用安全放心肉食品的需要
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)肉食品消費(fèi)量大幅增加,2012年全國(guó)肉類總產(chǎn)量達(dá)到8387.24萬(wàn)噸,人均占有量,61,9公斤,是,1990年人均占有量的兩倍半。在數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí),肉食品質(zhì)量安全問(wèn)題卻始終存在隱患,一方面,基于利益驅(qū)使,生豬私屠濫宰現(xiàn)象屢禁不絕;另一方面,由于在國(guó)家層面對(duì)牛、羊、禽屠宰沒(méi)有統(tǒng)一要求,對(duì)牛、羊飼喂”瘦肉精“、注水、摻假等違法行為和交易市場(chǎng)宰殺活禽帶來(lái)的疫病傳播風(fēng)險(xiǎn)依然存在,嚴(yán)重威脅著公眾健康。從屠宰行業(yè)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看,國(guó)家實(shí)行生豬定點(diǎn)屠宰制度以來(lái),生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全水平得到顯著提升,老百姓食用安全放心豬肉食品的需要基本得到滿足;將牛羊禽納入統(tǒng)一管理的地方畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全水平也相對(duì)較高。當(dāng)前,豬牛羊禽產(chǎn)品的產(chǎn)量已經(jīng)占到肉類總產(chǎn)量的98%,保證豬牛羊禽產(chǎn)品的質(zhì)量安全,就基本確保了肉類產(chǎn)品的質(zhì)量安全。因此,應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法形式,盡快將牛羊禽的屠宰納入定點(diǎn)制度統(tǒng)一管理,更好保障肉食品質(zhì)量安全。
二是規(guī)范提高畜禽屠宰行業(yè)發(fā)展秩序和水平的需要
《生豬屠宰管理?xiàng)l例》實(shí)施以來(lái),國(guó)家始終把生豬屠宰廠場(chǎng)審核清理、整合壓點(diǎn)作為重中之重,集中力量清理整頓生豬屠宰行業(yè),全國(guó)生豬屠宰廠場(chǎng)數(shù)量從高峰期的10多萬(wàn)家減少到目前的1.5萬(wàn)多家,行業(yè)集中度有所提高。但是,屠宰行業(yè)中存在一些深層次的問(wèn)題和矛盾尚未得到根本性解決,例如屠宰場(chǎng)點(diǎn)”多、亂、小、散“并存、私屠濫宰嚴(yán)重,屠宰行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩、發(fā)展水平參差不齊,代宰現(xiàn)象仍然普遍、畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全主體責(zé)任難以落實(shí)等,嚴(yán)重制約了屠宰行業(yè)的健康發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前全國(guó)共有畜禽屠宰廠場(chǎng)3.5萬(wàn)家,大部分中小規(guī)模屠宰廠場(chǎng)生產(chǎn)條件和技術(shù)水平較為落后,缺乏專業(yè)的肉品品質(zhì)檢驗(yàn)設(shè)備設(shè)施,產(chǎn)品質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益難以保證。為從根本上消除行業(yè)積弊,必須通過(guò)畜禽屠宰管理立法建立全面嚴(yán)格的畜禽屠宰管理制度,進(jìn)一步規(guī)范屠宰廠場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、生產(chǎn)控制、質(zhì)量安全和監(jiān)督管理,促進(jìn)屠宰企業(yè)機(jī)械化、規(guī)?;?biāo)準(zhǔn)化、品牌化和信息化發(fā)展,推動(dòng)屠宰行業(yè)與國(guó)際先進(jìn)水平、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)接軌,實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。
三是推動(dòng)現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的需要
在一定程度上,畜牧業(yè)發(fā)展方式和生產(chǎn)水平?jīng)Q定了屠宰行業(yè)的發(fā)展方式和生產(chǎn)水平。目前,我國(guó)畜牧業(yè)仍然處在由低水平分散養(yǎng)殖模式向標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖模式的過(guò)渡期,大量散養(yǎng)畜禽為中小規(guī)模屠宰場(chǎng)點(diǎn)和代宰經(jīng)營(yíng)方式提供了生存土壤。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)生豬屠宰中代宰比例高達(dá)75%,一方面,代宰使得那些條件設(shè)施落后、不符合質(zhì)量安全要求的中小屠宰場(chǎng)點(diǎn)獲得利潤(rùn)來(lái)源,長(zhǎng)期存活下來(lái);另一方面,由于代宰的生豬產(chǎn)品所有權(quán)不屬于屠宰場(chǎng)點(diǎn),一旦超出流通范圍或造成質(zhì)量安全事件,責(zé)任追究和懲處也面臨法律上的困難。而尚未納入定點(diǎn)管理的牛羊禽的屠宰活動(dòng)更加難以規(guī)范。當(dāng)前,我國(guó)正在大力推進(jìn)畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖,形成豬牛羊禽統(tǒng)一的屠宰管理制度,將對(duì)畜牧業(yè)發(fā)展形成倒逼壓力,要求養(yǎng)殖者更加規(guī)范地組織生產(chǎn),提供更加健康、符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的畜禽,從而進(jìn)一步提升畜牧業(yè)發(fā)展水平。
四是適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的需要
目前,生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職能已由商務(wù)部劃入農(nóng)業(yè)部,各地屠宰監(jiān)管職能也正在劃轉(zhuǎn)過(guò)程中。根據(jù)國(guó)務(wù)院要求,各級(jí)畜牧獸醫(yī)部門承擔(dān)畜禽屠宰行業(yè)管理和畜禽屠宰環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)管職能,監(jiān)管職責(zé)范圍比單獨(dú)管理生豬屠宰時(shí)大幅擴(kuò)大。為確保畜牧獸醫(yī)部門依法履職盡責(zé),應(yīng)當(dāng)通過(guò)專門的畜禽屠宰管理立法,對(duì)屠宰行業(yè)主管部門屠宰監(jiān)管種類等予以明確,并按照十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的精神和國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)有關(guān)要求,對(duì)現(xiàn)行屠宰管理中涉及行政許可、工商登記等相關(guān)制度和規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。
隨著畜禽監(jiān)管職能的劃轉(zhuǎn),今年”兩會(huì)“期間,部分人大代表、政協(xié)委員以各種形式建議抓緊制定畜禽屠宰管理法律法規(guī),加大對(duì)畜禽以外其他畜禽屠宰的監(jiān)管力度。目前制定畜禽屠宰管理?xiàng)l例的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。
草案具體內(nèi)容如下:
?。ㄒ唬┞鋵?shí)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要求。第一,根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的通知》,明確國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)畜禽屠宰的行業(yè)管理工作,縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)畜禽屠宰的行業(yè)管理。第二,整合屠宰環(huán)節(jié)監(jiān)督管理執(zhí)法職能,授權(quán)縣級(jí)以上人民。第三,根據(jù)調(diào)整后確立的食品安全監(jiān)督管理體制,將畜禽產(chǎn)品加工、經(jīng)營(yíng)、流通、餐飲環(huán)節(jié)違法行為的查處主體明確為食品藥品監(jiān)督管理等部門。第四,按照工商登記制度改革有關(guān)要求,取消了《生豬屠宰管理?xiàng)l例》中屠宰廠(場(chǎng))”應(yīng)當(dāng)持生豬定點(diǎn)屠宰證書向工商行政管理部門辦理登記手續(xù)“的規(guī)定。
?。ǘ?qiáng)化各方面責(zé)任落實(shí)。第一,強(qiáng)化地方政府畜禽屠宰屬地管理責(zé)任。草案中提出,縣級(jí)以上地方人民政府”統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的畜禽屠宰管理工作“,并對(duì)監(jiān)督管理工作機(jī)制、能力建設(shè)、條件保障等作出了規(guī)定;針對(duì)在邊遠(yuǎn)和交通不便農(nóng)村地區(qū)設(shè)置的小型畜禽定點(diǎn)屠宰場(chǎng)點(diǎn),要求縣級(jí)以上地方人民政府”應(yīng)當(dāng)對(duì)小型畜禽定點(diǎn)屠宰場(chǎng)點(diǎn)進(jìn)行綜合治理“等。第二,強(qiáng)化相關(guān)部門監(jiān)督管理責(zé)任。草案中明確,”縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、環(huán)境保護(hù)、公安等有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與畜禽屠宰活動(dòng)相關(guān)的管理工作“。第三,強(qiáng)化畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))主體責(zé)任。草案中提出,畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))應(yīng)當(dāng)對(duì)畜禽屠宰活動(dòng)和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé),是畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全第一責(zé)任人”,明確要求畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))建立“畜禽收購(gòu)、屠宰、加工、貯存、運(yùn)輸?shù)热^(guò)程質(zhì)量安全管理體系”。
(三)建立健全畜禽屠宰管理制度。第一,建立畜禽定點(diǎn)屠宰和分級(jí)管理制度。一是將豬、牛、羊、雞等主要畜禽的屠宰全部納入定點(diǎn)管理;二是對(duì)畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))推行分級(jí)管理、鼓勵(lì)、引導(dǎo)、扶持畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))改善生產(chǎn)和技術(shù)條件,加強(qiáng)質(zhì)量安全管理,提高畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全水平;三是完善定點(diǎn)屠宰許可條件和程序,實(shí)行定點(diǎn)屠宰動(dòng)態(tài)管理,建立定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))退出機(jī)制;四是要求畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))按照畜禽屠宰質(zhì)量管理規(guī)范組織生產(chǎn);五是要求縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況等,對(duì)不同規(guī)模的畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理。第二,實(shí)行畜禽屠宰獸醫(yī)食品衛(wèi)生檢驗(yàn)制度。在完善現(xiàn)行肉品品質(zhì)檢驗(yàn)和屠宰檢疫制度的基礎(chǔ)上建立獸醫(yī)食品衛(wèi)生檢驗(yàn)制度,實(shí)施畜禽屠宰獸醫(yī)食品衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和屠宰環(huán)節(jié)畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全年度抽檢制度,明確畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)在獸醫(yī)食品衛(wèi)生檢驗(yàn)過(guò)程中的權(quán)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。第三,建立畜禽屠宰質(zhì)量追溯制度。明確畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))要如實(shí)記錄其屠宰的畜禽來(lái)源、畜禽產(chǎn)品流向、獸醫(yī)食品衛(wèi)生檢驗(yàn)和無(wú)害化處理等內(nèi)容,做到全程可追溯。第四,建立畜禽問(wèn)題產(chǎn)品召回制度。明確畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))對(duì)存在安全隱患的畜禽產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)采取召回措施,防止問(wèn)題產(chǎn)品流向餐桌。第五,建立畜禽屠宰統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度。明確畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))報(bào)送畜禽收購(gòu)、屠宰、銷售等信息,以便行業(yè)協(xié)會(huì)和主管部門及時(shí)掌握畜禽行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況,及時(shí)應(yīng)對(duì)畜禽市場(chǎng)波動(dòng)。
(四)加大監(jiān)督管理和執(zhí)法力度。第一,為合理配置行政管理資源和監(jiān)督執(zhí)法力量,要求縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門對(duì)畜禽定點(diǎn)屠宰廠場(chǎng)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理,根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況,確定屠宰監(jiān)管的重點(diǎn)、方式和頻次。第二,要求縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門制定畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全年度抽檢計(jì)劃,并組織實(shí)施。第三,為加強(qiáng)部門間屠宰監(jiān)督執(zhí)法的配合和支持,要求縣級(jí)以上人民政府畜牧獸醫(yī)主管部門與公安部門建立畜禽屠宰行政執(zhí)法和刑事司法工作銜接機(jī)制。第四,參照《食品安全法》和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定,加大了對(duì)畜禽屠宰相關(guān)違法行為的懲處力度。第五,確立違法行為人禁止從業(yè)制度,規(guī)定受到行政處罰和刑事判罰的人員在規(guī)定期限內(nèi)不得從事畜禽屠宰活動(dòng)。
(五)其他內(nèi)容。第一,草案明確了“自宰自食”的內(nèi)涵,即不以銷售為目的,僅供家庭成員食用。第二,草案鼓勵(lì)畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))實(shí)行養(yǎng)殖、屠宰、加工、配送、銷售一體化經(jīng)營(yíng)。第三,草案提出畜禽屠宰廠(場(chǎng))可以依法自愿成立行業(yè)協(xié)會(huì),推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)。第四,鑒于國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視,以及畜禽屠宰活動(dòng)存在廢棄物處理不當(dāng)和環(huán)境污染隱患,草案在畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))設(shè)立條件中增加了“依法取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)”的內(nèi)容,提高了設(shè)立屠宰廠場(chǎng)的門檻。第五,草案提出了動(dòng)物福利措施鼓勵(lì)畜禽定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))采用符合動(dòng)物福利要求的屠宰方式。第六,草案以列舉形式列出禁止屠宰的畜禽,與《動(dòng)物防疫法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)形成有效銜接,進(jìn)一步規(guī)范了畜禽屠宰活動(dòng)。第七,草案明確要求各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)制定其他畜禽的屠宰管理辦法。第八,草案對(duì)從事清真屠宰活動(dòng)提出明確要求。第九,草案為畜禽屠宰管理?xiàng)l例施行前設(shè)立的生豬定點(diǎn)屠宰廠(場(chǎng))設(shè)定了過(guò)渡期。