恒天然乳制品的細(xì)菌污染事件給中國(guó)人出了道考題：猜猜這次哪個(gè)部門(mén)站出來(lái)？
以前這道題沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案。近年來(lái)食品安全領(lǐng)域每每“出事”，總是會(huì)沸沸揚(yáng)揚(yáng)地鬧上一段日子，直到某一個(gè)部門(mén)站出來(lái)——有時(shí)是質(zhì)檢部門(mén)，有時(shí)是衛(wèi)生部門(mén)，此外工商、農(nóng)業(yè)部門(mén)也多少有過(guò)表態(tài)——只是誰(shuí)也不確定，哪個(gè)部門(mén)負(fù)全責(zé)。
而今，人們的目光更集中地看向國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱“食藥總局”）。
這個(gè)今年3月新組建的部門(mén)，注定要在眾目睽睽之下成長(zhǎng)，其一舉一動(dòng)都讓人好奇：散落在各個(gè)部門(mén)的監(jiān)管職能“融為一體”，能否實(shí)現(xiàn)無(wú)縫監(jiān)管？食品安全推行“大部制”，加上機(jī)構(gòu)升格，到底帶來(lái)哪些變化？最重要的是，新組建的“大食局”擔(dān)負(fù)哪些監(jiān)管責(zé)任，能否從此帶來(lái)中國(guó)食品安全的“大時(shí)局”？
從“香餑餑”到“燙手山芋”
評(píng)判一個(gè)剛組建的部門(mén)還有些早，但新情況已經(jīng)在發(fā)生。
8月2日，恒天然集團(tuán)向新西蘭政府上報(bào)其生產(chǎn)的濃縮乳清蛋白粉被檢測(cè)出肉毒桿菌，8月3日，新西蘭政府方面通報(bào)情況時(shí)指出“部分原料銷往中國(guó)”。國(guó)內(nèi)對(duì)這次事件的大規(guī)模追問(wèn)由此開(kāi)始，至今仍未結(jié)束。
這一回，食藥總局沒(méi)讓觀眾們久等，行動(dòng)速度可以按小時(shí)來(lái)計(jì)算。
就在8月4日中午，食藥總局已經(jīng)公布了當(dāng)天早上約談3家企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人的情況，“若企業(yè)對(duì)問(wèn)題食品召回不及時(shí)、召回不報(bào)告，食藥總局將采取嚴(yán)厲的監(jiān)管懲處措施，直至該企業(yè)產(chǎn)品停止在華生產(chǎn)銷售。”
透過(guò)約談的“迅速”、“嚴(yán)厲”，多少能看見(jiàn)“責(zé)無(wú)旁貸”、“舍我其誰(shuí)”的意味——這正是過(guò)去十多年間，人們所期待的。
“本輪改革的最大特點(diǎn)，就在于將分段監(jiān)管變?yōu)榉质马?xiàng)監(jiān)管。” 國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉長(zhǎng)期致力于這一領(lǐng)域的研究，在他看來(lái)，國(guó)內(nèi)不斷出現(xiàn)的食品安全事件，推動(dòng)著相關(guān)制度的演進(jìn)。
上世紀(jì)80年代起，由衛(wèi)生部門(mén)來(lái)管理食品。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，僅監(jiān)管食品衛(wèi)生已無(wú)法切合現(xiàn)狀。后來(lái)農(nóng)業(yè)部門(mén)、發(fā)改委、商務(wù)部門(mén)從行業(yè)管理的角度監(jiān)管，質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門(mén)從執(zhí)法角度監(jiān)管。2004年，國(guó)務(wù)院以發(fā)文的形式，把“分段監(jiān)管”寫(xiě)了進(jìn)去。
多個(gè)部門(mén)如何監(jiān)管同一領(lǐng)域？在研究者看來(lái)，這種監(jiān)管或可稱為“發(fā)證式監(jiān)管”。發(fā)證的權(quán)力可以帶來(lái)尋租的空間，讓一些部門(mén)把持著食品安全監(jiān)管職責(zé)，不愿放手。華南一位學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一個(gè)縣級(jí)市的蛋糕協(xié)會(huì)不得不通過(guò)投訴信的方式，向市政府反映兩個(gè)部門(mén)爭(zhēng)奪抽檢費(fèi)。
分段、多頭監(jiān)管的模式弊病，在2003年阜陽(yáng)奶粉事件后已為人所察。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院赴阜陽(yáng)專項(xiàng)調(diào)查組曾指出，這一事件暴露了當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門(mén)“執(zhí)法不敏感，相互之間配合有差距”。這在之后被歸納為老百姓耳熟能詳?shù)?ldquo;七八個(gè)部門(mén)管不住一頭豬”、“十幾個(gè)大蓋帽管不住一籃菜”。
2008年，三聚氰胺事件爆發(fā)，國(guó)家質(zhì)檢總局局長(zhǎng)李長(zhǎng)江引咎辭職。以此為拐點(diǎn)，瘦肉精、地溝油、皮革奶等一系列事件中，這一體制均飽受詬??；隨著食品安全的追責(zé)機(jī)制愈發(fā)嚴(yán)厲，基層執(zhí)法者普遍感覺(jué)責(zé)任大，風(fēng)險(xiǎn)高。
如果說(shuō)原來(lái)多頭監(jiān)管的格局源自于眾人爭(zhēng)搶權(quán)力“香餑餑”，后來(lái)，這個(gè)責(zé)任已逐漸變成“燙手山芋”。于是推諉扯皮成了地方上各部門(mén)在一起開(kāi)會(huì)的常態(tài)。
比如毒豆芽。質(zhì)監(jiān)部門(mén)認(rèn)為豆芽菜是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，歸農(nóng)業(yè)部門(mén)管，農(nóng)業(yè)部門(mén)表示，豆芽菜是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的加工品，不歸自己管。
比如上海的“染色饅頭”事件，當(dāng)時(shí)出面處理的是質(zhì)監(jiān)部門(mén)。事實(shí)上，在其他地方未必如此：饅頭屬于預(yù)包裝食品，由質(zhì)監(jiān)負(fù)責(zé)，但饅頭一旦是包裝好出售的，就歸工商管。
改革勢(shì)在必行。2010年，由三位副總理牽頭的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)正式成立，下設(shè)國(guó)務(wù)院食安辦。胡穎廉去浙江省調(diào)研，看到浙江省市縣三級(jí)都做實(shí)了食安辦，“現(xiàn)在看來(lái)，當(dāng)時(shí)的高配置，也是給現(xiàn)在的改革埋下伏筆”。
2013年3月10日，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，國(guó)務(wù)院食品安全辦公室、食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)檢總局、工商總局4個(gè)部門(mén)的相關(guān)食品安全監(jiān)督管理的職責(zé)聚攏在一起，組建為正部級(jí)的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。原商務(wù)部的生豬屠宰監(jiān)管職能交給農(nóng)業(yè)部。
這意味著，除農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全監(jiān)管，基本都由食藥總局掌控。此外仍有一些職能在其他部門(mén)：國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)食品標(biāo)準(zhǔn)的制定，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)食品包裝材料、容器、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工具等食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的監(jiān)督管理等。
食藥總局綜合司負(fù)責(zé)人孫梅君表示，這次改革對(duì)過(guò)去分段、分頭監(jiān)管的體制弊端有了很大的改進(jìn)，但是“任何一種事物都不是孤立的”。
“本輪機(jī)構(gòu)改革還是有限整合，不搞大部門(mén)。所以還沒(méi)有把農(nóng)業(yè)部和食藥總局并在一起。”胡穎廉說(shuō)，這相對(duì)以前的格局已經(jīng)有了很大改進(jìn)，確保有一個(gè)部門(mén)把最重要的精力放在食品安全監(jiān)管上，“出了事兒，將會(huì)更清晰地找到責(zé)任人，這只是第一步。未來(lái)這個(gè)部門(mén)還可以在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)判和預(yù)防制度上努力，盡量做到事前監(jiān)管，而不是被動(dòng)地‘收拾攤子’。”
“如果秘書(shū)長(zhǎng)來(lái)，那干脆別來(lái)”
在學(xué)者們眼中，另一次約談更耐人尋味。
7月30日，食藥總局在北京約談全國(guó)17個(gè)中藥材專業(yè)市場(chǎng)所在地的地方政府負(fù)責(zé)人，要求規(guī)范中藥材市場(chǎng)，遏制市場(chǎng)制假售假勢(shì)頭。
中藥材既可入藥，也常當(dāng)做食材。從另一個(gè)角度看，其與食品深層相連的是體制監(jiān)管背景：2003年，為了解決食品安全監(jiān)管在多個(gè)部門(mén)之間扯皮的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院將“食品”兩個(gè)字加入國(guó)家藥監(jiān)局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與食品相關(guān)的各部門(mén)共同處理食品安全事件。時(shí)任該局局長(zhǎng)的邵明立曾表示，涉及到食品管理有7個(gè)部門(mén)，唯獨(dú)藥監(jiān)局是副部級(jí)單位，綜合協(xié)調(diào)的難度非常大，“各部門(mén)之間的推諉是絕對(duì)的，邊界還有交叉。”
彼時(shí)的藥監(jiān)局很難調(diào)動(dòng)地方政府負(fù)責(zé)人。胡穎廉曾參加過(guò)不少與食品安全相關(guān)的協(xié)調(diào)會(huì)，藥監(jiān)局出一個(gè)副部級(jí)的官員，其他部委理應(yīng)來(lái)個(gè)司長(zhǎng)，但對(duì)方“看不上”，就出一個(gè)處長(zhǎng)或副處長(zhǎng)。“如果中央和地方協(xié)調(diào)，以前頂多是約談到省局級(jí)別，地方政府這一級(jí)的，估計(jì)約了也不會(huì)搭理。”
今年的這次約談，是藥監(jiān)部門(mén)成立近20年來(lái)首次約談地方政府。本報(bào)記者得知，有一些地方政府在接到食藥總局的約談通知后提出，可否由市政府秘書(shū)長(zhǎng)代表出席。得到的答復(fù)是，“如果秘書(shū)長(zhǎng)來(lái)，那干脆別來(lái)”。最終17個(gè)地市分管副市長(zhǎng)悉數(shù)到場(chǎng)。
這完全是因?yàn)槭乘幙偩肿鳛檎考?jí)單位，“面子”更大嗎？
事實(shí)上，當(dāng)一些部門(mén)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后傾向于自查自糾、內(nèi)部解決時(shí)，食藥總局沒(méi)這么做：約談之前，總局什么“招呼”也不打，派出5個(gè)工作組分赴安徽亳州、河北安國(guó)、成都荷花池、廣東清平、廣西玉林等五大中藥材市場(chǎng)進(jìn)行暗訪，發(fā)現(xiàn)“問(wèn)題嚴(yán)重，觸目驚心”。
不僅如此，調(diào)查組還主動(dòng)帶上央視記者，暗訪安徽亳州、河北安國(guó)兩地市場(chǎng)。更讓人意外的是，電視臺(tái)暗訪的情況直接以新聞專題的形式，在約談之前，公開(kāi)報(bào)道出來(lái)。這一回，被公開(kāi)曝光地區(qū)自覺(jué)此事“給當(dāng)?shù)啬撕?rdquo;，還沒(méi)被公開(kāi)的，也輕松不起來(lái)了。
對(duì)比是明顯的：去年6月，同樣是暗訪某地中藥材市場(chǎng)制假的片子，只能被作為內(nèi)參刊發(fā)?？l(fā)之后，當(dāng)?shù)剡t遲不披露自查信息。今年的約談會(huì)上，被“曝光”的城市副市長(zhǎng)被要求第一個(gè)發(fā)言。他說(shuō)，在曝光當(dāng)天，市委書(shū)記就連夜召開(kāi)會(huì)議，成立專項(xiàng)行動(dòng)小組，由市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，30多個(gè)部門(mén)參與，突擊檢查5400多家商戶，取締非法加工點(diǎn)9個(gè)，立案14起，查處假劣中藥材172個(gè)品種。
胡穎廉表示，中藥材行業(yè)在某些地方對(duì)GDP貢獻(xiàn)超過(guò)10%，被認(rèn)為是當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。當(dāng)?shù)胤秸谋O(jiān)管動(dòng)力和發(fā)展動(dòng)力產(chǎn)生矛盾，在可能的情況下，不僅會(huì)放松監(jiān)管，更傾向于隱瞞實(shí)情。
監(jiān)管者責(zé)任淡化了？
改革之后，厘清監(jiān)管者的責(zé)任至關(guān)重要。
國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍告訴中國(guó)青年報(bào)記者，食品安全事件發(fā)生后，拿出“企業(yè)是第一責(zé)任人”的說(shuō)法，從文字上來(lái)講四平八穩(wěn)，無(wú)可厚非，但決不能因此淡化了監(jiān)管者的責(zé)任。“這就像一個(gè)考場(chǎng)里有學(xué)生作弊，監(jiān)考老師是要負(fù)責(zé)的。”
然而，“監(jiān)考老師”的身份總有點(diǎn)曖昧。“政府一方面要促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，另一方面又要挑毛病，利益相互矛盾，導(dǎo)致大量出現(xiàn)監(jiān)管者行政不作為的問(wèn)題。”楊小軍說(shuō)，當(dāng)一些地方整個(gè)村都在造地溝油，這就不完全是村民的問(wèn)題，而是監(jiān)管者睜一只眼閉一只眼。
楊小軍說(shuō)，無(wú)論是瘦肉精還是地溝油，都應(yīng)該正確地評(píng)估，監(jiān)管者干了些什么，如果是“老師”和“學(xué)生”一塊兒作弊，就要實(shí)事求是地針對(duì)這種情況，作出相應(yīng)的對(duì)策，一味強(qiáng)調(diào)“企業(yè)是第一責(zé)任人”這種不夠全面的判斷，會(huì)導(dǎo)致對(duì)策偏差。
“食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任，應(yīng)設(shè)立考核機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制來(lái)倒逼。”楊小軍說(shuō)，目前中央層面對(duì)此的處理是到位的，以后地方上能不能做到位，要解決啟動(dòng)責(zé)任追究的程序問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)，多大責(zé)任，如何追究。“現(xiàn)在這一程序還是模糊的，靠領(lǐng)導(dǎo)批示與否，看媒體的報(bào)道和社會(huì)的反應(yīng)。未來(lái)應(yīng)該壓縮人治的成分，以法治的思路進(jìn)行下去。”
中國(guó)政法大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)解志勇指出，《食品安全法》責(zé)任條款規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，監(jiān)管部門(mén)之間的責(zé)任區(qū)分或責(zé)任領(lǐng)域必須清晰。
南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副教授宋華琳則表示，食品安全的法律責(zé)任應(yīng)該是行政、民事、刑事法律責(zé)任相結(jié)合。比如美國(guó)有非常高昂的懲罰性賠償，這種懲罰性賠償和典型案例一公布，才能在社會(huì)上形成威懾力。
“《食品安全法》中應(yīng)該有一個(gè)專章來(lái)規(guī)定關(guān)于食品安全的問(wèn)責(zé)制。”楊小軍說(shuō)，“實(shí)踐中更多的是執(zhí)法問(wèn)題，只有管住各級(jí)政府官員，才能管住這個(gè)事。”
怎么讓“哨兵”都到崗
按照國(guó)務(wù)院要求，食品藥品監(jiān)管要在６月底實(shí)現(xiàn)省級(jí)機(jī)構(gòu)組建，９月底地市級(jí)機(jī)構(gòu)組建完畢，年底縣一級(jí)機(jī)構(gòu)組建完畢。用楊小軍的話說(shuō)，這意味著“把責(zé)任分到人頭，進(jìn)行網(wǎng)格化監(jiān)管”。
然而，監(jiān)管網(wǎng)格上的“哨兵”們到崗了嗎？這是目前業(yè)內(nèi)人士最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
“基層承載著13億人口，是食品的主要生產(chǎn)、流通和消費(fèi)場(chǎng)所，因此風(fēng)險(xiǎn)聚集和多發(fā)。”胡穎廉說(shuō)，近來(lái)發(fā)生的“病死豬”、“毒生姜”、“假羊肉”等事件，問(wèn)題源頭都在基層。在現(xiàn)行體制下，大量監(jiān)管人力和設(shè)備集中在省、市層面，質(zhì)監(jiān)、食藥和工商等監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)置到縣一級(jí)，全國(guó)80%以上的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒(méi)有專職人員和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品藥品安全監(jiān)管和百姓飲食用藥知識(shí)普及。
此外，監(jiān)管隊(duì)伍的技術(shù)水平和執(zhí)法能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，其規(guī)模與行政管理人員出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象。胡穎廉表示，2011年全國(guó)食藥監(jiān)系統(tǒng)擁有行政管理人員5.3萬(wàn)人，但技術(shù)隊(duì)伍僅有3萬(wàn)余人，上述人員中擁有GMP、GSP等專業(yè)檢查員資質(zhì)的更不足1.5萬(wàn)。執(zhí)法過(guò)程中普遍存在“以罰代刑、有案不移、有案不立”等現(xiàn)象，即用行政處罰替代刑事責(zé)任，很難將案件移交司法機(jī)關(guān)處理，“這事實(shí)上降低了監(jiān)管對(duì)象的違法成本。”
胡穎廉測(cè)算過(guò)，如果把全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都布點(diǎn)，保守估計(jì)需要增加15.5萬(wàn)監(jiān)管人員，如此龐大的監(jiān)管隊(duì)伍，不可能靠新招聘公務(wù)員解決，必須采取靈活的辦法。 “眼下，各地都面臨同樣的難題：錢(qián)的問(wèn)題、人的問(wèn)題、設(shè)備的問(wèn)題。”
比如，一些經(jīng)驗(yàn)豐富的老同志更愿意留在工商系統(tǒng)，不愿“折騰”。另一些部門(mén)則不愿意把人手劃轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。很多縣級(jí)質(zhì)監(jiān)和工商部門(mén)通常只設(shè)1名股級(jí)干部專司食品安全工作，但實(shí)踐中往往是混崗工作，在劃轉(zhuǎn)的時(shí)候常有單位不愿放人，“就讓負(fù)責(zé)的那個(gè)人去做吧”。此外，各地都存在專業(yè)檢測(cè)設(shè)備欠缺的問(wèn)題，質(zhì)監(jiān)部門(mén)到底要?jiǎng)澽D(zhuǎn)多少設(shè)備給食藥部門(mén)，這些都是很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，各地情況也不一樣。
今年6月，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在談到轉(zhuǎn)崗問(wèn)題時(shí)特別指出，要按一個(gè)部門(mén)在食品安全上投入的工作量來(lái)劃轉(zhuǎn)人手，比如原來(lái)這一職能占質(zhì)監(jiān)或工商三分之一的工作量，那就按編制劃轉(zhuǎn)三分之一的人員過(guò)來(lái)。
胡穎廉還建議，目前可根據(jù)工作量劃轉(zhuǎn)工商部門(mén)監(jiān)管人員、地方配套事業(yè)編制人員和招聘協(xié)管人員三種渠道相結(jié)合，即“正規(guī)軍+地方軍+民兵”的組合模式調(diào)配人手。在檢測(cè)設(shè)備的問(wèn)題上，一些地方嘗試成立獨(dú)立的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，各部門(mén)按需要去向第三方采購(gòu)，“盡管各地的進(jìn)程不一樣，但還是有不少解決思路。”
“改革從來(lái)不是一蹴而就的，改革者對(duì)其期望很高，但部門(mén)銜接怎么樣，和地方現(xiàn)實(shí)怎么磨合，利益如何博弈，一切都有待觀察。”楊小軍表示，食品安全領(lǐng)域的問(wèn)題，不能看作是某一個(gè)國(guó)家的國(guó)民素質(zhì)或道德標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，而應(yīng)假定全世界市場(chǎng)里，所有的生產(chǎn)者都是唯利是圖的，必須由公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管，不讓其無(wú)所顧忌地對(duì)待消費(fèi)者。“要靠制度而不是靠人，去抑制惡的一面，發(fā)揚(yáng)善的一面。”